[8]《复议法》第17条规定，行政复议机关收到复议申请后，应当在5日内审查完毕，并作出受理或者不予受理的决定，若5日内不能审查完毕，则不论是否符合复议法规定，均视为受理，因而这时的审查通常都是形式审查，若形式上符合《复议法》的规定，则予以受理。

笔者认为，问责承载着现代民主政治的基本价值理念，也是一种对政府行为进行民主控制的制度安排，任何反映现代问责活动规律性的东西，必须上升到制度层面才能固定下来，得到落实。目前，问责还没有真正地制度化，还缺乏相应的法律制度做支撑，官员无法预见自己行为的后果，也就无法从被问责者身上吸取教训。

在一些地方，甚至出现了对无故意而造成实体或程序错误的行政官员进行问责的极端个案。真正有效化解问责悖论，必须建立起透明公正的监督体系，确保问责行为合法、程序合法和方式合法。实践中，由于行政免责制度与机制的缺乏，催生了不少干部不求有功，但求无过的做太平官心态，成为改革路上的绊脚石。在接下来的几年间，问责风暴间歇式在全国频繁卷起。总之，我们不能忽视问责悖论的现实困局，让官员在问责制度的压力之下，找到有所为有所不为的有效平衡，才是建立问责制度的最终目的，而实现这一目的也必须是通过法律的手段加以平衡与规制。

但是，必须注意的是，这里的责任减免还必须是在法律框架下的责任减免，是服务于法治国家建设的责任减免。中国式问责制度的建立实则是嵌入在摸着石头过河的改革洪流中，健全的问责机制和制度体系到目前为止还远未形成，呈现在民众眼前的依然是一种边干边总结的试错摸索。2.形式法律内部也有效力层次 基本法律的效力高于一般法律，一般法律高于批准立法和授权立法。

全国人大及其常委会在这一方面的立法主要有以下几种。虽然相应的法律是权利保障型的，但权利者也只能在该法律规定的范围内享有权利。第100条规定，省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。第56条规定，公民有依照法律纳税的义务。

参见沈宗灵：《法理学》，北京大学出版社2000年第2版，第25页。（注：如沈宗灵认为，我国宪法第33条中规定公民在法律面前一律平等，这里的法律就是广义用法，即法律的整体。

当然，审判权的来源仅仅是宪法和形式法律。宪法第95条规定，自治机关的组织和工作根据宪法第三章第五节、第六节规定的基本原则由法律规定。宪法第62条第（三）项规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。该作者在这里基本上将法律体系和立法体系等同使用。

宪法第8条修正案规定，参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。（三）有助于对宪法与法律之间所存在的共性的理解：实现宪法的法的功能 宪法具有法律的一般特征，即抽象性、一般性、规范性和强制性。该作者运用所有权与使用权分离的理论解释我国的立法现状，认为国家立法权的所有者属于全国人大及其常委会，国务院、省级人大、较大的市人大等国家机关也行使立法使用权。3.某一领域的制度 (1)自治制度 宪法对自治制度都要求制定法律。

根据宪法第33条第3款的规定。  二、法律的使用语境及其内涵 在我国宪法文本中，法律一词出现的频率非常高，以有效的宪法文本计共有82次之多。

它是行政主体实施行政行为的一个依据，同样也可以拘束公民、法人或其他组织。在解决现实争议时，虽然经常运用的是普通的法律，这是宪法自身的谦抑，这时法律一般也是符合宪法的。

第17条第1款规定，集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。第一，权利保护型的法律、权力限制型的法律以及无明显色彩的法律。（一）形式法律的制定主体 形式法律首先就是从制定主体这一标准来确定的。全国人大及其常委会在立法时就应该按照宪法的要求制定出相应色彩的法律来。宪法第95条第2款中地方政权组织的法律由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》予以具体化。2.关于具体化的不当 法律可以分为权利保护型的法律，权力限制型的法律以及无明显色彩的法律。

3.主体是国家的情况 第10条修正案第20条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。形式法律的内容，原则上只能由全国人大及其常委会来立法。

类似情况的条文还有第16条修正案第8条第2款、第17条修正案第9条第2款、第18条第1款规定、第19条第3款规定、第41条第3款、第102条第2款。我国法理学研究中，常将上述分类称为狭义的法律和广义的法律。

形式法律只能由全国人大及其常委会来制定。其三，基层群众自治制度：《村民委员会组织法》，该法第1条规定，为了保障农村村民实行自治……根据《宪法》的有关规定，制定本法。

（二）有助于对立法权限的合理区分：法律、行政法规等各有各自的立法权限 对宪法文本中的法律一词进行实证分析，很重要的一点就是要探讨其中的形式法律。《城市居民委员会组织法》，该法第1条规定，为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情……根据宪法，制定本法。） （四）有助于确定宪法与法律之间的界限：实现宪法对法律的控制 宪法是具有最高法律效力的，一切与之相抵触的法律均归于无效。第31条规定，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。

规定这些内容的行政法规、地方性法规（相当于准法律）非经全国人大及其常委会授权或批准，行政法规等不得制定或生效。但即使是在宪法文本中，法律一词的含义也不见得就是十分清晰而毫无争议。

故而，宪法文本中的法律只是宪法和形式意义上的法律而已。这一点在基本权利的立法时相当重要。

2.国家机构的组织和职权 宪法第78条规定，全国人大及其常委会的组织和工作程序由法律规定。在行政实践中，它往往是具有法的效力的，而且因为它具体明确而还被优先适用。

其他，如第75条规定，全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究。宪法委托的对象只是法律，而且只是由全国人大及其常委会制定的法律，即形式意义上的法律。宪法保障权利的享有或权力的行使，限制国家权力的行使，为制定下位法提供了依据，下位法对此进行具体化，同时宪法也对这种具体化进行控制，控制具体化了的形式法律符合宪法的要求。相应地，全国人大先后制定了《刑事诉讼法》《民事诉讼法（试行）》《行政诉讼法》《民事诉讼法》。

这时候，立法机关就应该积极作为，按照宪法的要求及时制定出相应的法律来。2.宪法的直接适用 后文将会阐述到，宪法第126条中规定的法院依照法律独立行使审判权，这里的法律应该是实质法律。

宪法明确规定要制定法律的，如国务院的机构和职权，应以x x法的形式来予以落实。相应的所制定出来的法律必须体现出宪法的这种限制权力的色彩。

第76条规定，全国人大代奉必须模范地遵守宪法和法律……协助宪法和法律的实施。可见，形式法律其效力高于行政法规、地方性法规以及规章等。